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    國家發(fā)展改革委、財政部、交通運輸部、國家稅務(wù)總局?jǐn)M定的《成品油價稅費改革方案（征求意見稿）》已向社會公開征求意見。這次改革對交通運輸行業(yè)來說，是一次革命性的變革，具有里程碑式的深遠(yuǎn)意義。

    燃油稅費改革是規(guī)范政府收費行為，提高征收效率，降低征費成本，實現(xiàn)公平負(fù)擔(dān)的客觀需要。

    應(yīng)該說，養(yǎng)路費對于我國公路事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了重要作用并作出了巨大貢獻。但也確實存在著自身無法解決的弊端，主要表現(xiàn)為：一是養(yǎng)路費的征收基本上是按照車輛的標(biāo)定噸位定額計征的，無法體現(xiàn)車輛對公路使用的頻度和強度，更未反映燃油消耗的情況，公平性較差；二是征收難度高，普遍存在隨意減免和特權(quán)車等現(xiàn)象，逃收漏收問題突出，據(jù)估計，養(yǎng)路費全國平均漏征率約為6%至10%；三是存在著收費行為不規(guī)范的問題，造成異地掛牌、大噸小標(biāo)、超限超載現(xiàn)象十分突出。本次稅費改革，將六費取消，代之以統(tǒng)一征收成品油消費稅，在用油的同時即完成了繳稅的過程，與現(xiàn)行的征費方式比，可以大大節(jié)省征收成本，提高征收效率。能夠更好地反映相關(guān)公路用戶使用公路程度，體現(xiàn)了社會公平負(fù)擔(dān)的原則；同時還規(guī)范了政府收費行為，做到應(yīng)收盡收，排除了偷逃和漏征的可能性，也有利于防止和杜絕其他違法行為。

    燃油稅費改革是以經(jīng)濟手段促進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，合理配置資源，調(diào)整消費模式和落實國家節(jié)能減排戰(zhàn)略的必然選擇。

    石油是稀缺性資源，在我國經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，資源環(huán)境所面臨的壓力十分巨大。一方面，我國對石油需求不斷增加，由于資源匱乏，對外依存度目前已高達(dá)到50%。另一方面，我國石油利用效率低、單耗水平高、浪費現(xiàn)象嚴(yán)重，我國單位GDP石油消耗和機動車每百公里油耗都明顯高于發(fā)達(dá)國家水平，尤其是在車輛用油方面的燃油經(jīng)濟性水平比日本低20%以上，比歐洲低15%以上，比美國低5%以上。同時，燃油的大量使用總是伴隨著環(huán)境污染和對全球氣候變暖影響的加劇。目前我國大城市80%以上的一氧化碳、40%以上的氮氧化物，來自機動車尾氣排放，燃油的過度消費和粗放使用給社會帶來了巨大的負(fù)外部性。深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，就需要在全社會樹立節(jié)能減排的觀念和意識，迫切需要采取切實有效的措施來引導(dǎo)燃油合理消費和提高燃油使用效率。僅僅依靠宣傳教育和行政手段的干預(yù)是不足的，最有效的方法是經(jīng)濟手段。國際經(jīng)驗表明，人均燃油消耗量是和燃油稅負(fù)高低密切相關(guān)的，美國由于燃油稅負(fù)較低，其人均燃油消耗量是日本和歐洲國家的兩倍以上。因此，通過征收成品油消費稅，提高燃油的使用成本，可以有效促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，也能充分反映稀缺資源的真實經(jīng)濟價值，優(yōu)化資源配置，從而引導(dǎo)社會消費模式轉(zhuǎn)變，抑制過度和粗放的燃油消費，促進節(jié)能減排。

    燃油稅費改革是抓住機遇，深化改革，擴大內(nèi)需，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)實要求。

    首先，本次燃油稅費改革是在國內(nèi)油價較高而國際油價相對較低的情況下推出的，從實施的角度看，這是千載難逢的機遇，可以收到加稅不漲價的效果，避免引起社會震動。而按照從量計額的方式征收，稅額與油價高低無關(guān)，當(dāng)油價高的時候，稅率就低，當(dāng)油價低時，稅率就高，這樣可以有效地降低油價波動的幅度，增加稅收的穩(wěn)定性。其次，燃油稅費改革從討論提出，歷經(jīng)十余年難以出臺實施，除了油價高低的時機外，還有一個重要原因就是過去的方案對非道路用戶的燃油補償機制上有障礙，在技術(shù)上難以克服，現(xiàn)在采用消費稅一攬子解決，解開了這個死結(jié)，體現(xiàn)了通過機制創(chuàng)新來深化改革。另外，在這次改革方案中還包含了逐步有序取消二級公路收費的內(nèi)容，這對于擴大內(nèi)需，促進區(qū)域和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的意義和作用。因為，統(tǒng)籌區(qū)域、城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的要義就在于實現(xiàn)區(qū)域、城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素的自由流動，而降低其流動成本就是最有效的方式。逐步有序取消政府還貸二級公路收費，必將大大減輕社會負(fù)擔(dān)，有利于擴大內(nèi)需，方便人民群眾安全便捷出行。同時，還可以通過稅負(fù)方式有效加大對西部地區(qū)和老少邊窮地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，促進區(qū)域交通的協(xié)調(diào)發(fā)展。 

    這次改革帶給交通行業(yè)的發(fā)展機遇是十分難得的。具體說來，有以下幾個方面：

    第一，有利于抑制超限超載，促進運輸裝備升級和車船制造業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新。

    超限超載是一個社會頑疾，其屢治不除的根本原因在于經(jīng)濟動因。傳統(tǒng)的養(yǎng)路費征收是按照標(biāo)定噸位核算的，這就給超限超載、大噸小標(biāo)提供了偷逃養(yǎng)路費的空隙。通行費也是按標(biāo)準(zhǔn)車型核算的，超限超載所帶來的超額利潤主要就來自偷逃的養(yǎng)路費和通行費。計重收費的實施已經(jīng)堵住了通行費偷逃的漏洞，燃油稅費改革后，偷逃養(yǎng)路費的漏洞也將被杜絕。這對于超限超載來講無異于釜底抽薪，必將產(chǎn)生長遠(yuǎn)的積極效果。另外，實行燃油稅費改革后，運輸企業(yè)必然會從降低成本的因素考慮加快更新車船裝備，更多地采用高效低耗的大型和專業(yè)化的車輛和船舶，這對于優(yōu)化運輸企業(yè)的車輛結(jié)構(gòu)，提高運輸效率，實現(xiàn)交通行業(yè)的節(jié)能減排目標(biāo)是非常重要的。同時，它也必然會促使車輛制造行業(yè)加大技術(shù)創(chuàng)新的力度，開發(fā)和制造更多符合標(biāo)準(zhǔn)的、經(jīng)濟性能更高的新型車輛和裝備。

    第二，有利于治理“公路三亂”，減輕運輸經(jīng)營者負(fù)擔(dān)，促進運輸產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

    這次改革方案取消的六費總量接近1400億元，這些費用尤其是涉及到運輸方面的費用都是由運輸經(jīng)營者負(fù)擔(dān)的。改革后油價不漲，這意味著運輸經(jīng)營者負(fù)擔(dān)將會大大減輕。長期以來，在公路養(yǎng)護和運輸管理中，收費既是一種比較有效的手段，但也誘發(fā)了一些問題，使行業(yè)健康發(fā)展受到影響。如“三亂”問題屢禁不止，管理的重點和方向發(fā)生偏移等。由于收費、處罰職能與“市場監(jiān)管”及“公共服務(wù)”同時存在，在利益的驅(qū)動下，難免發(fā)生“重收費，輕監(jiān)管”和“重處罰、輕服務(wù)”的問題，往往出現(xiàn)“管理就是收費，執(zhí)法就是罰款”的現(xiàn)象。稅費改革后，管理中的收費職能和處罰職能將被轉(zhuǎn)移，這可以促使交通管理部門充分履行市場經(jīng)濟條件下“宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”的政府職能，更加側(cè)重監(jiān)管與服務(wù)，為規(guī)范管理奠定制度條件，促進交通運輸行業(yè)的健康有序發(fā)展。

    第三，有利于調(diào)整公路建設(shè)投資結(jié)構(gòu)，改變過分依賴市場機制籌資的方式，實現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)由公共財政負(fù)擔(dān)的轉(zhuǎn)變。

    公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一項公益性事業(yè)。長期以來，我國公路欠賬多，資金缺口大，一度嚴(yán)重制約了國民經(jīng)濟的發(fā)展。正是由于交通行業(yè)根據(jù)我國實情，創(chuàng)新性地提出了收費公路政策，才使我國的公路建設(shè)在短短的十幾年間走過了發(fā)達(dá)國家四十年所走過的歷程，極大地促進了經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展。但是，應(yīng)該看到，這種政策是在一定條件下的特定選擇，也有過度市場化所產(chǎn)生的問題。從理論上講，公益性的設(shè)施屬于公共產(chǎn)品，應(yīng)由公共財政負(fù)擔(dān)，應(yīng)該更多地通過政府稅收的方式加以籌措。這次改革方案中增加了“逐步有序取消政府還貸二級公路收費”的安排，初步形成了通過公共財政轉(zhuǎn)移支付方式解決二級公路建設(shè)形成的債務(wù)問題和未來發(fā)展資金問題的機制。這對于調(diào)整公路建設(shè)投資結(jié)構(gòu)，有效緩解地方公路建設(shè)資金不足的壓力非常有利。有助于發(fā)揮政府財政資金的公共服務(wù)效能，增強政府的信譽，實現(xiàn)公路建設(shè)這項公益性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由政府公共財政資金供給的回歸。

    第四，有利于興利除弊，化解公路債務(wù)危機，減少收費公路規(guī)模，優(yōu)化收費公路結(jié)構(gòu)。

    收費公路政策是我國公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展最重要的支撐，在現(xiàn)有的公路網(wǎng)中，95%的高速公路、61%的一級公路、42%的二級公路都是依靠收費公路政策建設(shè)的。實踐證明，收費公路政策對于推進我國公路交通的發(fā)展，有效緩解公路交通對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的“瓶頸”制約功不可沒。但發(fā)展到今天，也出現(xiàn)了一些不容忽視的問題，主要是規(guī)模大，站點多，結(jié)構(gòu)不合理，管理不規(guī)范，其中以二級公路收費最為突出。二級公路收費公路占收費公路總里程的60%，但其收費額只占整個收費公路收入的12%，而且管理成本高，收費效益差，很多地方已收不抵支，債務(wù)越滾越大，蘊藏著很大的金融和財政風(fēng)險。而且二級公路多數(shù)與老百姓的生活密切相關(guān)，其收費對城鄉(xiāng)居民的日常生活影響較大，負(fù)面影響突出。這次改革，逐步有序取消政府還貸二級公路收費，通過中央財政轉(zhuǎn)移支付方式支持解決地方二級公路建設(shè)中的債務(wù)問題，是地方交通部門擺脫債務(wù)包袱，輕裝上陣的最佳時機。它能夠使收費公路里程和收費站點數(shù)量減少一半以上，解決收費公路規(guī)模過大問題，優(yōu)化收費公路結(jié)構(gòu)。同時這種“取消”不會影響收費公路的主要融資功能，使得收費公路的政策能夠得到更好的利用，收到更好的經(jīng)濟效益和社會效益。

    在我們?yōu)榻煌ㄐ袠I(yè)發(fā)展面臨著如此難得的重大機遇而感到振奮的同時，必須看到稅費改革也給交通行業(yè)帶來了巨大挑戰(zhàn)。

    燃油稅費改革要求深化交通運輸管理體制改革與創(chuàng)新。我國現(xiàn)行的交通建設(shè)和管理以及運輸管理體制和管理職能是依托收費征稽，以之為基礎(chǔ)的。在公路建設(shè)和養(yǎng)護管理方面，部分現(xiàn)行的事權(quán)、人權(quán)管理職能是與規(guī)費征收使用相對應(yīng)的。稅費改革后，所有的養(yǎng)護費用均來自中央財政轉(zhuǎn)移支付，而財政轉(zhuǎn)移支付的方式和程序是有著嚴(yán)格規(guī)定的，這就對原有的管理體制、管理機制和資金使用方式提出了挑戰(zhàn)。如果不深化改革，適應(yīng)這種挑戰(zhàn)，理順方方面面的關(guān)系，形成責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的新型管理模式，就有可能出現(xiàn)只有責(zé)任沒有權(quán)力、只有義務(wù)沒有手段的風(fēng)險。在運輸管理方面，市場的準(zhǔn)入和調(diào)控有賴于依托規(guī)費所形成的經(jīng)濟手段。費改稅后，這個手段沒有了，怎樣有效地做好運輸市場的監(jiān)管與調(diào)控，切實保證形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的運輸市場，就需要在體制機制和政策上進行改革與創(chuàng)新。

    燃油稅費改革需要探索形成融資新機制的有效途徑和方式。由于養(yǎng)路費的征收和管理使用都是以省級交通主管部門為主體的，所以目前在很多地方他們都利用這些規(guī)費搭建融資平臺，擴大公路建設(shè)資金的來源渠道，收到了積極的效果，有力促進了地方交通建設(shè)的發(fā)展。用于融資的主要方式有兩種，一是鑒于長期以來各地地方財政預(yù)算中對公路設(shè)施的投資較少，使得公路養(yǎng)路費、客貨運附加費一直被地方交通部門作為公路建設(shè)資本金的重要來源，這兩種規(guī)費中的30％至50%被用作建設(shè)項目資本金，約占項目資本金的30%左右。二是銀行信貸資金是我國公路建設(shè)資金的最重要來源，約占我國當(dāng)前公路融資的70%。而獲取銀行信貸資金一般需要擔(dān)保與抵押，一直以來，地方也將養(yǎng)路費等規(guī)費作質(zhì)押和擔(dān)保向銀行貸款以取得建設(shè)資金。稅費改革后，這些做法還能不能繼續(xù)，尤其是在采取中央財政轉(zhuǎn)移支付后，如何進一步保持公路養(yǎng)路費等規(guī)費在公路建設(shè)融資領(lǐng)域的功能，為交通發(fā)展提供盡可能多的資金來源支持是未來交通行業(yè)需要應(yīng)對的又一挑戰(zhàn)。為此，就需要探索利用財政轉(zhuǎn)移支付資金形成交通建設(shè)融資平臺的新途徑和新機制。

    燃油稅費改革需要妥善解決相關(guān)人員的分流與安置。

    此次稅費改革涉及到十余萬名規(guī)費稽征人員，逐步有序取消政府還貸二級公路收費還涉及到眾多的收費人員。妥善處理這些人員的安置問題關(guān)系到交通行業(yè)從業(yè)者的工作積極性，進而關(guān)乎整個行業(yè)的發(fā)展，也關(guān)系到社會的穩(wěn)定。本次《成品油價稅費改革方案（征求意見稿）》中提出：“妥善安置交通收費征稽人員。在地方各級人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，多渠道妥善安置，中央相關(guān)部門給予指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和支持，確保改革穩(wěn)妥有序推進。”為解決這個問題明確了方向。解決這個問題的關(guān)鍵因素是要變行業(yè)行為為政府行為，由各?。▍^(qū)、市）人民政府為主體來加以組織實施和落實。交通行業(yè)也要加強宣傳和教育，提高大家對稅費改革重大意義的認(rèn)識，從國家大局和行業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的觀點出發(fā)，理解改革，支持改革。認(rèn)真研究制定人員安置分流的工作計劃和具體實施方案，做到妥善解決，不留隱患。 

    成品油價稅費改革是一項巨大的系統(tǒng)工程，需要中央和地方、各個部門、不同行業(yè)之間的配合。對于交通行業(yè)來說，是機遇挑戰(zhàn)并存，機遇大于挑戰(zhàn)。我們要抓住機遇，認(rèn)真研究改革中面臨的各類熱點和難點問題，如在新的稅收體系下如何建立公路建設(shè)與養(yǎng)護資金籌措和使用的長效機制，如何推進公路養(yǎng)護體制“事企分開，管養(yǎng)分離”的改革，如何建立有效的油運價格聯(lián)動機制和補償機制等等。我們有理由相信，只要我們以積極的態(tài)度，務(wù)實的作風(fēng)，創(chuàng)新的思路扎實工作，就一定能夠通過燃油稅費改革促進交通行業(yè)又好又快發(fā)展。